2021年，城市更新行動(dòng)被正式寫進(jìn)了國(guó)家“十四五”規(guī)劃。伴隨著《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》以及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》的正式實(shí)施，廣東省“三舊”改造(城市更新)工作也進(jìn)入了新的階段。

日前發(fā)布的《2020廣東省“三舊”改造(城市更新)發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2020年底，廣東省累計(jì)投入“三舊”改造資金1.95萬億元，約占同期固定資產(chǎn)投資5%，社會(huì)資本所占比例繼續(xù)穩(wěn)居86%以上。其中，粵港澳大灣區(qū)成為社會(huì)資本城市更新業(yè)務(wù)布局的重點(diǎn)。

今年7月，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》發(fā)布，計(jì)劃年底正式出臺(tái);深圳則在今年3月1日起正式施行《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》。

歷經(jīng)10多年的“三舊”改造探索實(shí)踐，廣東省迎來城市品質(zhì)提升收成期——廣州科學(xué)城、中新知識(shí)城、海珠創(chuàng)新灣、南沙科學(xué)城等借助舊改盤活大量產(chǎn)業(yè)用地，成為支撐城市高質(zhì)量發(fā)展的新引擎;廣州永慶坊、佛山嶺南新天地等“修舊如舊”的街區(qū)，也成為市民休閑好去處。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解到，廣東省“三舊”改造的一大亮點(diǎn)，就是撬動(dòng)了社會(huì)力量和社會(huì)資本的積極參與。

成效：增加建設(shè)用地提高畝產(chǎn)效益

8月6日，佛山市召開全市村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造工作推進(jìn)會(huì)。會(huì)上透露，佛山市共計(jì)36.7萬畝村級(jí)工業(yè)園，全面改造類21.16萬畝，綜合整治類15.54萬畝。截至目前，累計(jì)完成地上物拆除10.6萬畝，約占總拆除任務(wù)的50%，新建、在建產(chǎn)業(yè)載體建筑面積超2200萬平方米;成功引進(jìn)超億元項(xiàng)目198個(gè)，總投資2744億元。其中，今年以來完成拆除3.21萬畝，從各區(qū)情況看，禪城、南海、順德、高明、三水分別拆除2611畝、10760畝、17368畝、453畝、940畝。

佛山市村改是廣東省推動(dòng)“三舊”改造的一個(gè)縮影。報(bào)告顯示，2008~2020年底，廣東省共實(shí)施“三舊”改造92.6萬畝，節(jié)約土地22.77萬畝。在新增建設(shè)用地方面，“三舊”改造發(fā)揮巨大作用。對(duì)比廣東省“三舊”改造累計(jì)完成面積與廣東省城市建設(shè)用地面積增量，2008~2018年累計(jì)完成改造總面積41.6萬畝(277平方公里)，在此期間廣東省建設(shè)用地面積累計(jì)增長(zhǎng)3130平方公里，“三舊”改造累計(jì)完成改造面積平均占累計(jì)建設(shè)用地面積增量的9%。

報(bào)告顯示，2008~2020年底，“三舊”改造為廣東省提供城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性事業(yè)項(xiàng)目及公共綠地等用地11.58萬畝。同期廣東省累計(jì)完成舊村莊改造面積20.49萬畝(136.6平方公里)，相當(dāng)于騰出4個(gè)越秀區(qū)(33.80平方公里)面積。

村改成效不僅體現(xiàn)在存量挖掘上，在利用質(zhì)量上也有較大提升。經(jīng)過改造后，村集體收入約為改造前的3.4倍。從畝產(chǎn)效益數(shù)據(jù)看，2008~2018年，廣東省單位面積GDP產(chǎn)出從2008年的2.1億元/平方公里，提高至2018年的4.6億元/平方公里。

攻堅(jiān)：集約用地推動(dòng)“騰籠換鳥”

產(chǎn)業(yè)空間是高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，也是產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的重要保障。與此同時(shí)，深圳、東莞、佛山等珠三角城市，紛紛創(chuàng)新“三舊”改造等措施。

東莞市“三招”狠抓節(jié)約集約用地，加強(qiáng)土地收儲(chǔ)管理、升級(jí)“三舊”改造成效、加大批后監(jiān)管力度。僅2016年，就通過“三舊”改造供地43宗共計(jì)2119畝，拉動(dòng)投資約196億元。

早在2008年，廣東省對(duì)產(chǎn)業(yè)用地需求就已十分迫切。面對(duì)土地資源日趨飽和的境況，廣東省把目光投向存量用地——舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊。在頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新合力下，原國(guó)土資源部和廣東省政府在這一年合作共建節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省，推動(dòng)土地節(jié)約集約利用的政策創(chuàng)新——“三舊”改造應(yīng)運(yùn)而生。

為吸引高端產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)聚集，今年1月，廣州市住建局印發(fā)通知，專門把廣州劃分為3個(gè)圈層，按照土地所處區(qū)域位置，對(duì)各圈層城市更新的產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)定占比，第一圈層不低于60%，第二圈層不低于40%——這是廣州乃至全國(guó)首次針對(duì)城市更新提出產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占總建設(shè)量的最低比例要求。專家解讀圈層劃分時(shí)表示，以“圈層”來明確劃分產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，就是要對(duì)標(biāo)國(guó)際城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)城融合的目標(biāo)。

2008~2020年底，廣東省通過改造共完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目4607個(gè)，占改造項(xiàng)目總數(shù)的55.9%，為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)騰出了用地空間。

變革：從經(jīng)濟(jì)考量向有機(jī)更新轉(zhuǎn)變

住建部日前發(fā)布通知，就《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知(征求意見稿)》公開征求意見。意見稿提出，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場(chǎng)供需平穩(wěn)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續(xù)城市特色風(fēng)貌。意見稿主要是針對(duì)城市老城區(qū)，在廣東省“三舊”改造的實(shí)踐中，包括東莞、佛山，很多舊村莊舊廠房土地利用非常低效，宜拆除重建。

地方政府在“三舊”改造過程中，也會(huì)發(fā)現(xiàn)“三舊”改造不是簡(jiǎn)單的“以舊換新”，提升城市品質(zhì)、加強(qiáng)基層治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興等課題，都可以系統(tǒng)性融入到“三舊”改造過程中。

坂田天安云谷項(xiàng)目位于深圳中部核心區(qū)坂雪崗科技城。2012年8月，項(xiàng)目以拆除重建進(jìn)行城市更新，經(jīng)過改造，天安云谷形成科技創(chuàng)新與商業(yè)、文化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展的一體化融合的產(chǎn)城社區(qū)。更新前，項(xiàng)目所在村集體負(fù)債約6000萬元。更新后，村集體不僅沒有負(fù)債，還擁有了市值超30億元的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)政府、開發(fā)主體、村集體等多贏局面。

當(dāng)前，廣州入選全國(guó)首批國(guó)際消費(fèi)中心城市。圍繞廣州打造國(guó)際消費(fèi)中心城市的機(jī)遇，廣州著力促使區(qū)轄天河路商圈、珠江新城商圈、天河?xùn)|部新商圈協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展，推動(dòng)城市舊空間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行旅ＨA南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)教授胡剛分析認(rèn)為，過去中國(guó)城市注重外延發(fā)展，通過發(fā)展郊區(qū)去拓展城市邊界，如今推動(dòng)城市內(nèi)涵發(fā)展逐漸成為主流，城市更新已成為廣州實(shí)現(xiàn)老城市新活力、“四個(gè)出新出彩”的重要舉措。

啟示：因地制宜探索更新機(jī)制

城市更新，離不開與產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)、與市場(chǎng)的互動(dòng)。10多年來，廣東省結(jié)合不同城市發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜開展“三舊”改造工作，大大緩解了產(chǎn)業(yè)空間不足，拉動(dòng)了社會(huì)固定投資，引進(jìn)了新的業(yè)態(tài)，為城市帶來了新的GDP增量，探索出一系列推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009~2020年，僅珠三角9市就頒布了接近1600份與“三舊”改造有關(guān)的文件。今年3月1日，全國(guó)“三舊”改造(城市更新)領(lǐng)域首部省級(jí)政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實(shí)施，標(biāo)志著廣東省舊改法治建設(shè)進(jìn)入新階段。

總體來看，“三舊”改造不僅緩解了產(chǎn)業(yè)空間不足的發(fā)展問題，對(duì)鄉(xiāng)村振興、文化保護(hù)、基層治理等主題也有密切呼應(yīng)。南方城市智庫認(rèn)為，在10多年來的探索實(shí)踐中，廣東省“三舊”改造抓住不同城市的特點(diǎn)，因地制宜出臺(tái)相關(guān)文件，厘清了政府與市場(chǎng)的邊界，激發(fā)了開發(fā)主體與社區(qū)居民的積極性，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，撬動(dòng)區(qū)域龐大的城市更新系統(tǒng)。

從經(jīng)驗(yàn)推廣的角度看，足夠多的“三舊”改造樣本——既有廣州、深圳這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣制造業(yè)底色鮮明的城市，以及珠海、中山等“小而美”城市，經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制性強(qiáng);從產(chǎn)業(yè)升級(jí)的角度看，為避免把“三舊”改造變成房地產(chǎn)投資，佛山、東莞推出一系列產(chǎn)業(yè)扶持措施，包括資金獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)基金扶持、稅費(fèi)返還等，確保“三舊”改造不走樣;從文化保護(hù)的角度看，廣州永慶坊和佛山嶺南新天地等城市新地標(biāo)，以“修舊如舊”的方式更新，吸引社會(huì)資本的關(guān)注，再度成為城市流量的風(fēng)口。

廣東省“三舊”改造的成功案例與經(jīng)驗(yàn)，深入挖掘了中國(guó)城鎮(zhèn)化紅利，進(jìn)一步提升了城市的人氣與流量、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)值、內(nèi)涵與品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市的有機(jī)更新。究其根本，是廣東省立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的一次先鋒探索，體現(xiàn)了廣東省作為改革開放排頭兵、先行地、實(shí)驗(yàn)區(qū)的重要價(jià)值。(記者 羅勉 潘曉娟)